Анализ действующего Постановления Правительства РФ № 688 от 08.09.2010г.

Министру труда и социальной защиты
Российской Федерации  
Топилину Максиму Анатольевичу   

О недопустимости отказа лицу без определенного места жительства в согласовании срока его регистрации по месту пребывания по адресу учреждения социального обслуживания лиц без определенного места жительства в соответствии с п.24 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию

Некоммерческим партнерством «Бюро по трудоустройству лиц попавших в экстремальную жизненную ситуацию» (далее по тексту – НП «Бюро…») в течение 2012 года реализуется социально значимый проект «Создание негосударственной системы комплексной реабилитации лиц без определенного места жительства, включающей внедрение единой технологии от момента выявления и оказания неотложной помощи до решения вопроса о постоянном жизнеустройстве и ресоциализации в обществе». Цель проекта: создание системы оказания правовой поддержки лицам без определенного места жительства и лицам, находящимся в местах лишения свободы, вопрос жизнеустройства которых после освобождения не решен.

В ходе реализации мероприятий проекта была выявлена одна из наиболее актуальных причин, формирующих проблему бездомности: процесс регистрации бездомных граждан по месту пребывания, предусмотренный Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с  регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" (далее – Правила регистрации).

Как при регистрации по месту пребывания, так и при регистрации по месту жительства гражданин обязан предоставить, кроме прочих документов, документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина (п.9 Правил регистрации), документ, являющийся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение (п.16 Правил регистрации).
Определенная часть граждан нашей страны не имеют каких-либо прав (ни права собственности, ни права владения, пользования) на хотя бы какое-нибудь жилое помещение. Следовательно, предоставить документы, указанные в п.9 и 16 Правил регистрации не представляется возможным.  

Указанная проблема поднималась длительное время, на необходимость ее решения неоднократно указывалось общественными организациями.

И, наконец-то, лед тронулся. После многочисленных обсуждений и дискуссий было принято Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 N 688 "О внесении изменения в пункт 24 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации". В соответствии с указанным постановлением п.24 Правил регистрации изложен в следующей редакции:

«Регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы в порядке, установленном настоящими Правилами, по адресам учреждений социального обслуживания лиц без определенного места жительства на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания и документов, удостоверяющих личность, с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, до их оформления регистрация по месту пребывания указанных лиц осуществляется на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания.

Регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется на срок, определенный по взаимному соглашению лица с администрацией учреждения социального обслуживания лиц без определенного места жительства».

Цель принятия указанных изменений была более, чем благородной. По задумке законодателя эти изменения должны были решить проблему регистрации бездомных по месту пребывания. Бездомному достаточно только написать заявление о регистрации, а регистрирующему органу проверить отсутствие у бездомного действующей регистрации и все. Бездомный, даже не имеющий документа, удостоверяющего личность, уже имеет свидетельство о регистрации по месту пребывания, ему открывается возможность реализации своих основных прав и законных интересов, он не может быть привлечен в административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.19.15. КоАП РФ за проживание без регистрации по месту пребывания или по месту жительства и т.д.

Но возникла новая проблема – проблема правоприменения.

Правоприменительные органы при осуществлении регистрации граждан произвольно интерпретируют нормативно-правовое содержание категорий, содержащихся в законе и, отказывают гражданам (лицам без определенного места жительства) в регистрации по месту пребывания (по адресу учреждений социального обслуживания), необоснованно ссылаясь на жилищное, семейное и гражданское законодательство.

Оказавшись в такой ситуации, бездомный не может полноценно защитить свои права, так как регистрирующий орган исполнительной власти, безусловно, обладает мощным административным ресурсом. Со стороны же бездомного можно увидеть только отчаяние.

К счастью, в настоящее время некоммерческий негосударственный сектор набирает силу, именно общественные организации могут плодотворно отстоять права незащищенных категорий граждан, в том числе и бездомных.

На территории Свердловской области социально ориентированной общественной организацией, защитившей право на регистрацию по месту пребывания бездомных, стало Некоммерческое партнерство «Бюро по трудоустройству лиц попавших в экстремальную жизненную ситуацию».

Наша организация совместно с Министерством социальной политики Свердловской области и УФМС России по Свердловской области устранили препятствия для регистрации бездомных (в том числе, не имеющих документов, удостоверяющих личность) по месту пребывания. Результатом этой работы стало установление стабильной системы регистрации бездомных по месту пребывания в учреждениях социального обслуживания населения на территории Свердловской области.

С сожалением необходимо отметить то, что работа по регистрации по месту пребывания бездомных по адресу учреждения социального обслуживания не ведется вообще, либо ведется с многочисленными препятствиями в других регионах нашей страны. Так, например, в Челябинской области регистрирующий орган отказывает в регистрации бездомных по месту пребывания под угрозой привлечения должностных лиц и учреждений социального обслуживания к административной ответственности.

Во многих регионах, где не осуществляется регистрация бездомных по месту пребывания (например, Тюменская область, Пермский край), администрация учреждений социального обслуживания отказывает в согласовании срока регистрации регистрируемого, обосновывая свою позицию тем, что в учреждении нет мест для проживания бездомного, не смотря на то, что бездомный и не требует места для проживания. Ему нужна лишь регистрация по месту пребывания.

Существуют и другие причины отказа бездомным в регистрации по месту пребывания. В любом случае, итог всегда один: бездомный не имеет права на регистрацию по месту пребывания.

Вместе с тем, произвольная интерпретация нормативно-правового акта правоприменителями недопустима, тем более, если это ущемляет права человека.

Осуществив анализ норм российского права, регулирующих вопрос регистрации по месту пребывания лиц без определенного места жительства, не имеющих документов, удостоверяющих личность, можно определить корень проблемы с точки зрения права.

Отмена разрешительного порядка прописки и введение уведомительной регистрации не избавили граждан от проблем, обусловленных, во-первых, достаточно узким нормативно-правовым содержанием категорий "место жительства" и "место пребывания", закрепленных в Законе РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 (ред. от 06.12.2011) "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон о свободе передвижения граждан), а во-вторых, тем, что в различных отраслях законодательства отсутствует единая трактовка понятий "место жительства" и "место пребывания".

Так, ч.1 ст.3 Закона о свободе передвижения граждан определяет, что в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Для точного толкования закона законодатель вводит легальное определение понятия «место пребывания». В соответствии с ч.2 ст.2 Закона «Место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно».

Таким образом, законодатель местом пребывания называет не только жилое помещение, но и иные учреждения.

Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 (ред. от 21.05.2012) "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию"

П.3 Правил также определяет, что местом пребывания является место, где гражданин временно проживает, - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина.

П.24 Правил указывает, что граждане, не имеющие регистрации по месту жительства, регистрируются по месту пребывания в порядке, установленном настоящими Правилами.

Таким образом, предполагается, что проблемы правоприменения связаны с узкой трактовкой понятий «место пребывания» и «место жительства».

Нормативное содержание категорий "место жительства" и "место пребывания" правоприменители определяют через объекты жилищных прав (Закон о свободе передвижения граждан, ст.15 Жилищного кодекса Российской Федерации).

Но такое определение оставляет актуальной проблему косвенного ограничения права на свободный выбор места жительства, поскольку определение жилищным законодательством способов реализации права на жилище ограничивает право на выбор места пребывания и места жительства, так как при невыполнении установленных требований (изолированность жилого помещения, его пригодность для постоянного проживания в соответствии с установленными санитарными и техническими правилами и нормами, а также иными требованиями законодательства и проч.) гражданин не может получить необходимые для регистрации по месту жительства документы.

Не смотря на то, что правоприменитель пытается связать право на выбор места пребывания и право на жилище (жилое помещение), эта практика является порочной по своей сути, по своей правовой природе. Это различные самостоятельные личные права. И не правильно, что правоприменитель фактически сводит содержание права на выбор места жительства (места пребывания) и права на жилище к выбору исключительно жилого помещения.

Право на выбор места жительства (места пребывания) (ст. 27 Конституции РФ), согласно теории права, является негативным правом человека.

В соответствии с пониманием свободы, в том числе свободы передвижения, негативное право на выбор места пребывания определяют обязанности государства и других людей воздерживаться от тех или иных действий по отношению к индивиду. Они предохраняют личность от нежелательных, нарушающих ее свободу вмешательств и ограничений. Это право считается основополагающим, абсолютным. Осуществление указанного права индивидом не зависит от ресурсов государства, от уровня социально-экономического развития страны. Право на выбор места пребывания составляет фундамент индивидуальной свободы.

Право на жилище (ст.40 Конституции РФ) является позитивным правом, имеющим социальный характер.

Право на жилище - это официально признанное право, действующее в пределах границ государства и получившие закрепление в законодательстве, то есть это право, выраженное в законодательстве в данный момент. Основными чертами позитивного права являются выраженность в источниках права, установленных или признанных государственной властью. Его изменчивость зависит от воли законодателя.

Также следует отметить, что Конституция РФ не связывает право на выбор места жительства и право на выбор места пребывания только с жилым помещением: местом жительства могут быть и чумы, и передвижные (переносные) жилища, установленные на определенной территории Российской Федерации. Причем категория "жилище" должна включать различные виды жилищ, одним из которых является жилое помещение.

Указанной выше позиции придерживается и Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 ноября 1995 г. N 14-П указал, что из ст. 2 Закона о свободе передвижения граждан следует, что под местом пребывания и местом жительства подразумевается определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан РФ по месту пребывания и месту жительства. При этом место жительства может означать как постоянное проживание, так и преимущественное проживание и согласно названному Закону не всегда совпадать с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, определяемых как постоянное или преимущественное место жительства.

Таким образом, отказ в регистрации бездомного по адресу учреждения социального обслуживания на том основании, что учреждение не имеет жилых помещений, является безосновательным по указанным выше причинам.

Вместе с тем, регистрация по месту пребывания бездомному жизненно необходима. Именно с наличием регистрации по месту пребывания связана реализация основных прав и законных интересов гражданина.

Отказ в регистрации по месту пребывания с приведением не указанных в законе причин не является обоснованным и ущемляет права человека, закрепленные в Конституции РФ.

Более того, лицо без определенного места жительства добровольно определяет место своего пребывания на территории Российской Федерации и в учреждении социального обслуживания населения и не обязано постоянно проживать в указанном учреждении. Как правило, бездомный пребывает в указанном учреждении временно, одной из его целей является решение своих социальных проблем, а иногда и просто желание иметь свидетельство о регистрации по месту пребывания, чтобы формально избежать привлечение к административной ответственности по ч.1 ст.19.15 КоАП РФ.

На основании изложенного выше, руководствуясь ст.27, 40 Конституции РФ, Законом РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 N 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" (п.24), а также указанной выше судебной практикой Конституционного Суда РФ, просим Вас дать указание подведомственным учреждениям о недопустимости отказа в согласовании срока регистрации по месту пребывания лицам без определенного места жительства по адресу учреждения социального обслуживания.