Правоприменительная практика Постановления РФ № 688
Из разговора с этими людьми мы узнали, что социальные службы их региона вообще не делают временную регистрацию по месту пребывания, что очень сильно усложняет их дальнейшую жизнь. И это далеко не единственный случай, когда социальные службы других регионов вообще не занимаются этими вопросами, ссылаясь на какие-то непонятные постановления, распоряжения, приказы и т.д. И смысл всего этого – нежелание чиновников работать с душой в вопросах оказания помощи для этой категории граждан.
Многие и многие обращения от людей заставили нас провести кропотливую работу по исполнению Постановления РФ за № 688.
Наши выводы: действия чиновников от соц. защиты – незаконны.
Говоря о современной бездомности, невозможно обойти вниманием такое понятие, как «прописка» (в настоящее время, регистрация по месту жительства или по месту пребывания). Понятие, пришедшее из советской действительности, определяло практически всю жизнь человека, его основные права. И если не было прописки, то человек был исключенным из общества, он не мог проживать в жилом помещении, получать медицинскую помощь, устраиваться на работу, а ребенку невозможно было попасть в детский сад, школу и т.д.
Причиной, формирующей проблему бездомности, является сам процесс регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания, предусмотренный Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» (далее – Правила регистрации).
Как при регистрации по месту пребывания, так и при регистрации по месту жительства гражданин обязан предоставить, кроме прочих документов, документ, являющийся основанием для временного проживания гражданина (п.9 Правил регистрации), документ, являющийся в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое помещение (п.16 Правил регистрации).
Определенная часть граждан нашей страны не имеют каких-либо прав (ни права собственности, ни права владения, пользования) на хотя бы какое-нибудь жилое помещение. Следовательно, предоставить документы, указанные в п.9 и п.16 Правил регистрации, не представляется возможным.
Указанная проблема неоднократно обсуждалась на различных мероприятиях о необходимости ее решения и наконец, лед тронулся. После многочисленных обсуждений и дискуссий было принято Постановление Правительства РФ от 08.09.2010 № 688 «О внесении изменения в пункт 24 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». В соответствии с указанным постановлением п.24 Правил «Граждане, не имеющие регистрации по месту жительства, регистрируются по месту пребывания в порядке, установленном настоящими Правилами.
Регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы в порядке, установленном настоящими Правилами, по адресам организаций социального обслуживания, предоставляющих социальные услуги лицам без определенного места жительства, на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания и документов, удостоверяющих личность, с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, до их оформления регистрация по месту пребывания указанных лиц осуществляется на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания.
(абзац введен Постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 N 688, в ред. Постановления Правительства РФ от 23.06.2014 N 581)
Регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется на срок, определенный по взаимному соглашению лица с администрацией организации социального обслуживания, предоставляющей социальные услуги лицам без определенного места жительства.
Цель принятия указанных изменений была более чем благородной.
По задумке законодателя эти изменения должны были решить проблему регистрации бездомных по месту пребывания. Бездомному достаточно только написать заявление о регистрации, а регистрирующему органу проверить отсутствие у бездомного действующей регистрации (не допустить, так называемую шикану, то есть не допустить злоупотребления субъективным правом) и все. Бездомный, даже не имеющий документа, удостоверяющего личность, уже имеет свидетельство о регистрации по месту пребывания, ему открывается возможность реализации своих основных прав и законных интересов, он не может быть привлечен в административной ответственности, предусмотренной ч.1 ст.19.15. КоАП РФ и т.д.
Но… как верно говорил небезызвестный российский политик, хотели как лучше, а получилось как всегда…
Возникла новая проблема – проблема правоприменения. Правоприменительные органы при осуществлении регистрации граждан произвольно трактуют нормативно-правовое содержание категорий, содержащихся в законе, и отказывают гражданам в регистрации по месту пребывания, необоснованно ссылаясь на жилищное, семейное и гражданское законодательство.
Оказавшись в такой ситуации, бездомный не может полноценно защитить свои права, так как регистрирующий орган исполнительной власти, безусловно, обладает мощным административным ресурсом. Со стороны же бездомного можно увидеть только отчаяние.
К счастью, в настоящее время некоммерческий негосударственный сектор набирает силу, и именно общественные организации могут плодотворно отстоять права социально незащищенных категорий граждан, в том числе и бездомных.
На территории Свердловской области наша некоммерческая организация совместно с органами государственной власти в лице Министерства социальной политики нашли взаимопонимание по устранению препятствий для регистрации бездомных (в том числе, не имеющих документов, удостоверяющих личность) по месту пребывания.
Результатом этой работы стало установление стабильной системы регистрации бездомных по месту пребывания в учреждениях социального обслуживания населения на территории Свердловской области.
Следует отметить, что позитивная практика регистрации по месту пребывания бездомных установилась и в других регионах нашей страны.
С сожалением необходимо отметить то, что указанная работа не ведется либо ведется очень напряженно и с многочисленными загвоздками и препятствиями в ближайших областях Уральского Федерального округа. Существуют и другие причины отказа бездомным в регистрации по месту пребывания. В любом случае, итог всегда один: бездомный не имеет регистрации по месту пребывания.
Наше предложение:
Правоприменителям необходимо воспринимать нормы закона с учетом телеологического их толкования, то есть не формально искать причины для отказа бездомному в регистрации по месту пребывания в учреждении социального обслуживания населения для лиц без определенного места жительства, а уяснять цели, которые ставил перед собой законодатель, принимая изменения в Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Представляется, что одной из основных целей законодателя было устранение пробела в законе относительно регистрации бездомных и устранение формальной возможности привлечения гражданина, не имеющего регистрации по месту пребывания, а также не имеющего возможности получить эту регистрацию (в связи с отсутствием прав на какое-либо жилое помещение), к административной ответственности.
Вместе с тем, существующая в настоящее время во многих регионах нашей страны произвольная интерпретация нормативно-правового акта о регистрации бездомных по месту пребывания правоприменителями недопустима, тем более, если это ущемляет права человека. Ведь еще до нашей эры римский государственный деятель Марк Туллий Цицерон в речи «О законах» указал: «Да будет высшим законом правителей благо народа».
Для устранения обозначенной причины бездомности необходимо, чтобы в сознании каждого правоприменителя (в контексте настоящего исследования, это представители территориальных отделов Управления Федеральной миграционной службы России и сотрудники учреждений социальной защиты населения) было сформировано четкое понятие особенностей временной регистрации бездомных по месту пребывания.
Необходимо проанализировать нормы российского права, регулирующие вопрос регистрации по месту пребывания лиц без определенного места жительства, не имеющих документов, удостоверяющих личность.
Отмена разрешительного порядка прописки и введение уведомительной регистрации не избавили граждан от проблем, обусловленных, во-первых, достаточно узким нормативно-правовым содержанием категорий «место жительства» и «место пребывания», закрепленных в Законе РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 (ред. от 06.12.2011) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон о свободе передвижения граждан), а во-вторых, тем, что в различных отраслях законодательства отсутствует единая трактовка понятий «место жительства» и «место пребывания».
Закон о свободе передвижения граждан
Ч.1 ст.3 Закона определяет, что в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Для точного толкования закона законодатель вводит легальное определение понятия «место пребывания». В соответствии с ч.2 ст.2 Закона – «Место пребывания – гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, – в которых он проживает временно».
Постановление Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 (ред. от 21.05.2012) «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» П.3 Правил также определяет, что местом пребывания является место, где гражданин временно проживает, – гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина.
П.24 Правил указывает, что граждане, не имеющие регистрации по месту жительства, регистрируются по месту пребывания в порядке, установленном настоящими Правилами.
Регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется территориальными органами Федеральной миграционной службы в порядке, установленном настоящими Правилами, по адресам учреждений социального обслуживания лиц без определенного места жительства на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания и документов, удостоверяющих личность, с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания. В случае отсутствия документов, удостоверяющих личность, до их оформления регистрация по месту пребывания указанных лиц осуществляется на основании заявления установленной формы о регистрации по месту пребывания.
Регистрация по месту пребывания лиц без определенного места жительства осуществляется на срок, определенный по взаимному соглашению лица с администрацией учреждения социального обслуживания лиц без определенного места жительства.
Следует отметить, что определения понятия «место пребывания», данные в Законе о свободе передвижения граждан и в Правилах регистрации и снятия граждан с регистрационного учета, несколько отличаются.
И здесь нельзя согласиться с некоторыми исследователями, которые отождествляют два этих понятия. Предполагается, что проблемы правоприменения связаны еще и с узкой трактовкой понятий «место пребывания»и «место жительства».
Нормативное содержание категорий «место жительства» и «место пребывания» в российском законодательстве (Закон о свободе передвижения граждан, ст.15 Жилищного кодекса Российской Федерации) определяется через объекты жилищных прав.
Но такое определение оставляет актуальной проблему косвенного ограничения права на свободный выбор места жительства, поскольку определение жилищным законодательством способов реализации права на жилище ограничивает право на выбор места пребывания и места жительства, так как при невыполнении установленных требований (изолированность жилого помещения, его пригодность для постоянного проживания в соответствии с установленными санитарными и техническими правилами и нормами, а также иными требованиями законодательства и проч.) гражданин не может получить необходимые для регистрации по месту жительства документы.
Несмотря на то, что правоприменитель пытается связать право на выбор места пребывания и право на жилище (жилое помещение), эта практика является порочной по своей сути, по своей правовой природе. Это различные самостоятельные личные права. И не правильно, что правоприменитель фактически сводит содержание права на выбор места жительства (места пребывания) и права на жилище к выбору исключительно жилого помещения.
Право на выбор места жительства (места пребывания) (ст. 27 Конституции РФ) является негативным правом человека (согласно теории права).
В соответствии с пониманием свободы, в том числе свободы передвижения, негативное право на выбор места пребывания определяют обязанности государства и других людей воздерживаться от тех или иных действий по отношению к индивиду. Они предохраняют личность от нежелательных, нарушающих ее свободу вмешательств и ограничений. Это право считается основополагающим, абсолютным. Осуществление указанного права индивидом не зависит от ресурсов государства, от уровня социально-экономического развития страны. Право на выбор места пребывания составляет фундамент индивидуальной свободы.
Право на жилище (ст.40 Конституции РФ) является позитивным правом, имеющим социальный характер.
Право на жилище – это официально признанное право, действующее в пределах границ государства и получившие закрепление в законодательстве, то есть это право, выраженное в законодательстве в данный момент.
Основными чертами позитивного права являются выраженность в источниках права, установленных или признанных государственной властью.
Его изменчивость зависит от воли законодателя.
Также следует отметить, что Конституция РФ не связывает право на выбор места жительства и право на выбор места пребывания только с жилым помещением: местом жительства могут быть и чумы, и передвижные (переносные) жилища, установленные на определенной территории Российской Федерации. Причем категория «жилище» должна включать различные виды жилищ, одним из которых является жилое помещение.
Гражданин при выборе места жительства должен иметь право самостоятельно определять конкретное место, имеющее адресно-географические координаты, в пределах Российской Федерации, где он будет реализовывать свои основные жизненные потребности. Таким образом, право на выбор места жительства заключается в праве выбора определенного места постоянного жительства на территории России и одного из видов жилища в избранном гражданином месте жительства.
Указанной выше позиции придерживается и Конституционный Суд РФ.
Конституционный Суд РФ в Постановлении от 24 ноября 1995 г. № 14-П указал, что из ст. 2 Закона о свободе передвижения граждан следует, что под местом пребывания и местом жительства подразумевается определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан РФ по месту пребывания и месту жительства. При этом место жительства может означать как постоянное проживание, так и преимущественное проживание и согласно названному Закону не всегда совпадать с фактическим проживанием гражданина в жилых помещениях, определяемых как постоянное или преимущественное место жительства.
После принятия Конституционным Судом РФ Постановления от 15 января 1998 г. № 2-П Президентом РФ был издан Указ от 4 мая 1998 г. № 488 «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд из Российской Федерации», в котором было введено понятие «место фактического проживания на территории РФ», т.е. место жительства гражданина, не подтвержденное соответствующей регистрацией.
Таким образом, сложилось двоякое понимание категорий «место жительства» и «место пребывания». Первое связано с обязательной регистрацией по месту жительства или месту пребывания, второе – нет. Место жительства и место пребывания, не связанные с обязательной регистрацией, рассматриваются как место фактического проживания граждан на территории Российской Федерации, однако эта категория не имеет законодательного определения.
Представляется, что именно указанное Постановление Конституционного Суда РФ выявило недостаток нормативного содержания в Законе о свободе передвижения граждан категорий «место жительства» и «место пребывания». Поэтому широко используемая категория «место фактического проживания» является на сегодня одним из способов решения проблемы, поскольку в Законе о свободе передвижения граждан указанные правовые категории не совершенствуются.
Полагаем, что для действительного обеспечения охраны и защиты реализации права на выбор места жительства и права на выбор места пребывания необходимо совершенствовать нормативное регулирование категорий «место жительства» и «место пребывания» в Законе о свободе передвижения граждан, Правилах регистрации граждан и снятия с регистрационного учета и институт регистрации граждан по месту пребывания и жительства, в частности, указать, что место пребывания – это не только жилые помещения, но и гостиницы, больницы и другие учреждения, а также те виды жилища, которые с точки зрения жилищного законодательства жилищем не являются.
Вместе с тем, регистрация по месту пребывания бездомным гражданам жизненно необходима. Именно с наличием регистрации по месту пребывания связана реализация основных прав и законных интересов гражданина.
Отказ в регистрации по месту пребывания с приведением не указанных в законе причин не является обоснованным и ущемляет права человека, закрепленные в Конституции РФ.
Более того, лицо без определенного места жительства добровольно определяет место своего пребывания на территории Российской Федерации и в учреждении социального обслуживания населения и не обязано постоянно проживать в указанном учреждении. Как правило, бездомный пребывает в указанном учреждении временно, одной из его целей является решение своих социальных проблем и устранение формального основания для привлечения к административной ответственности по ч.1 ст.19.15 КоАП РФ.
Таким образом, в соответствии со ст.27, 40 Конституции РФ, Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»(п.24), а также указанной выше судебной практикой Конституционного Суда РФ, правоприменителям недопустимо отказывать в согласовании срока регистрации по месту пребывания лицам без определенного места жительства по адресу учреждения социального обслуживания, а также отказывать в регистрации по месту пребывания.
